Najprej nekaj ozadja. Pred spremembo ustave leta 2013 je njen 90. člen določal, da je DZ vezan na izid referenduma, v zakonu o referendumu in o ljudski iniciativi (Zrli) pa je bilo to določilo konkretizirano s t. i. suspenzivnim rokom (ta prepoveduje sprejetje z ljudsko voljo vsebinsko neskladnega zakona v roku enega leta od izida referenduma).

Do ukinitve predhodnega referenduma leta 2006 je bil suspenzivni rok določen posebej za predhodni in posebej za naknadni referendum. Na predhodnem referendumu so volivci odločali o posameznih vprašanjih, ki so se urejala v predlogu zakona, zato je državni zbor najpozneje v enem letu od izvedbe referenduma moral sprejeti odločitev, s katero se uveljavi referendumski izid.

To je pomenilo, da je moral referendumsko odločitev vgraditi v zakon, ki ga je sprejemal, zato je bila ta obveznost smiselna. Po odpravi predhodnega referenduma pa je ostal le še suspenzivni rok za naknadni referendum. Za naknadni referendum pa take obveznosti državni zbor nima, temveč mu je leto dni prepovedano sprejeti zakon, ki bi bil vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev.

Že prekoračili osnovni rok
Zdajšnji zaplet je tako nastal leta 2013. S črtanjem ustavnega določila, da je DZ vezan na izid referenduma, je prenehala tudi ustavna podlaga za enoletni suspenzivni rok, ki je bil na to ustavno določilo izrecno vezan. Po odpravi tega ustavnega določila (razlogi zanjo so bili ob spremembi ustave posebej pojasnjeni in so vsebovani v obrazložitvi ustavnega zakona) je prenehala obstajati tudi ustavna podlaga za suspenzivni rok v Zrliju, je za MMC pojasnil Kaučič.

Državni zbor bi sicer moral Zrli spremembam ustave prilagoditi že leta 2014, a je predlog novele omenjenega zakona vlada sestavila šele proti koncu lanskega decembra. V njem želi poleg drugih sprememb odpraviti tudi navedeni rok, kjer pa se je zataknilo.

Sindikati in del opozicije celo na istem bregu
Proti temu so tako v SDS-u in NSi-ju kot tudi v Zvezi svobodnih sindikatov Slovenije. Slednje skrbi, da bi DZ lahko prehitro sprejel odločitev v nasprotju z voljo volivcev. Tudi v SDS-u so na seji parlamentarnega odbora za notranje zadeve 11. februarja letos opozorili, da je rok, do katerega je DZ dolžen spoštovati odločitev volivcev, nujno treba določiti, in predlagali ohranitev trenutne ureditve. V NSi-ju so na isti seji šli celo dlje in predlagali, da DZ vsebinsko enakega zakona ne bi smel sprejeti vse do konca mandata.

V koaliciji so na tej seji sprva predlagali enako dopolnilo kot SDS-u, a so se na koncu premislili. V koaliciji ohranitvi te določbe v zakonu niso naklonjeni (vlada je pri zagovoru zakona namreč uporabila zelo podobne argumente, kot jih je za MMC v nadaljevanju članka podal Kaučič), a so jo bili zaradi kompromisa pripravljeni potrditi, saj za potrditev zakona potrebujejo dvotretjinsko večino v DZ-ju.

Po daljši razpravi in posvetu o tem vprašaju je poslanka SMC-ja Lilijana Kozlovič dejala, da člena, ki ohranja suspenzivni rok, ne morejo podpreti. Ker s tem izgubijo dvotretjinsko večino, je predlagala, da se odločanje preloži na eno od prihodnjih sej. Takšen predlog so člani odbora tudi podprli, tako da bodo o tem znova odločali enkrat v prihodnjih tednih.

Kdo bo presojal, kaj je bila vsebinska odločitev volivcev?
Enoletni rok tako za zdaj še ostaja, a po mnenju strokovnjaka za ustavno pravo Kaučiča odpira kopico vsebinskih dilem. "DZ sicer lahko že naslednji dan po referendumu sprejme zakon, vendar pod pogojem, da ni v nasprotju z referendumsko odločitvijo. Če pa bi bil vsebinsko v nasprotju z referendumsko odločitvijo, takega zakona ne sme sprejeti.

Pri tem pa se pojavi težava. S spremembo ustave je zakonska določba o enoletni prepovedi, ki se je neposredno sklicevala na, zdaj spremenjeno, ureditev v 90. členu ustave, izgubila podlago.

Ampak ker zakona, ki bi uredil novonastali položaj iz leta 2013, še ni, se ta določba iz starega zakona še ni črtala. Zakonska novela, ki je v pripravi, pa je to določbo o enoletni vezanosti izpustila, saj nima več ustavne podlage," je pojasnil Kaučič. To argumentacijo je na že omenjeni seji pretekli teden uporabil tudi minister za javno upravo Boris Koprivnikar.

Le politična preračunljivost?
Ohranitev suspenzivnega roka bi lahko bila sicer politično všečna - Kaučič takšno zahtevo vidi predvsem v luči zadnjega referenduma o zakonski zvezi - vendar pravno zelo vprašljiva. En vidik je odsotnost ustavne podlage, obstaja pa še en sistemski vidik.

"Določba o enoletni prepovedi sprejetja zakona, ki je vsebinsko v nasprotju z odločitvijo volivcev na naknadnem referendumu, je bila brez praktične vrednosti in se tudi ni uporabljala. Mi (Kaučič je bil v skupini, ki je pripravljala ustavne spremembe, op. a.) smo leta 2013 pri pripravi ustavne spremembe ugotovili, da ta določba, tako ustavna kot zakonska, nimata nobene veljave v praksi. Prvič, ker se še nikoli doslej ni zgodilo, da bi kdor koli želel zakon sprejeti prej kot v enem letu. Ampak to ni pravni argument.

Pravni argument je, da se pri nas na referendumu po ustavi odloča le o zakonih kot celoti in ne o posameznih vprašanjih. Ker se na referendumu glasuje o potrditvi celotnega zakona, DZ ne more s popolno verjetnostjo ugotoviti, katerim določbam ali delom zakona so volivci nasprotovali in zato zakon zavrnili. To vprašanje je lahko posebej aktualno pri obsežnejših in bolj kompleksnih zakonih (zlasti pri t. i. sistemskih zakonih). Deloma bi bilo mogoče to razbrati iz referendumske pobude oziroma zahteve, referendumske kampanje, javnomnenjskih anket ipd., vendar je treba pri tem upoštevati, da lahko volivci zavrnejo zakon iz povsem različnih razlogov. Posledica tega je bila v praksi ta enoletna prepoved sprejemanja zakonov razlagana tako, da se v enem letu zakon pač ni sprejel," je opozoril Kaučič.

Konkretneje – če bi se na referendum lahko dali, pa ustava tega ne dopušča, posamezni zakonski členi, bi bilo zelo jasno, čemu ljudje nasprotujejo. Odsotnost vsebinskih meril pri presoji, ali je zakon v nasprotju z voljo volivcev, je že izpostavila tudi zakonodajno-pravna služba DZ-ja, ki določbo o suspenzivnem roku prav tako vidi kot nepotrebno.

S svojima predlogoma zakonske ureditve položaja istospolnih partnerjev poslanec Jani Möderndorfer in vodja civilne iniciative Koalicije Za otroke gre! Aleš Primc očitno prekinjata dosedanjo prakso enoletne prepovedi sprejetja zakona, ki je bil na referendumu zavrnjen, saj vsak po svoje razlagata, kaj naj bi volivci na referendumu zavrnili, je opomnil Kaučič.

Obstaja pa velika verjetnost, da se DZ zaradi enoletne prepovedi ter posledičnega strahu, da bi zadeva končala na ustavnem sodišču, te zadeve ne bo lotil, je pristavil. Seveda bo veljalo to le, če bo DZ sploh uporabil to določba Zrlija, ki jo je spremenjeni 90. člen ustave odpravil.

Poslanci sami sebi zavezali roke
"Potem so tu še primerjalni razlogi, saj nobena država te časovne vezanosti ne pozna. Tega, česar se nekateri naši poslanci premalo zavedajo, pa je, da brez ustavne podlage sam sebi z zakonom omejujejo zakonodajno funkcijo! Upoštevati je namreč treba, da se s tako določbo DZ za leto ali več let (če bi bila sprejeta prepoved za celotni mandat) odreka možnosti, da bi ne samo v primeru spremenjenih razmer, ampak tudi drugih razlogov, zakonsko uredil določeno vprašanje. Poleg tega je že ustavno sodišče poudarilo, da je državni zbor dolžen odpraviti protiustavnost zakona, ki jo je ugotovilo, ne glede na odločitev volivcev na referendumu. Iz tega izhaja, da ta dolžnost državnega zbora prevlada nad njegovo dolžnostjo spoštovati izid zakonodajnega referenduma.

Ustavno sodišče je tako npr. pred leti odločilo, da je zakon o dedovanju v neskladju z ustavo, ker je diskriminatoren do istospolnih partnerjev, zato ni razloga, da DZ tega zakona ne uskladi prej kot v letu dni po referendumu. Vendar pa ob tem lahko DZ tvega očitek, da kršijo suspenzivni rok, kar spet opozarja na problematičnost take prepovedi.

To in še nekateri drugi (npr. da od priprave do uveljavitve novega zakona običajno mine vsaj leto dni in zato enoletni prepovedni rok tudi s tega vidika zgublja pomen) so bili ključni razlogi, da je DZ to ustavno določbo leta 2013 črtal. Takrat temu ni nasprotovala nobena politična stranka. Zato aktualno razpravo umeščam v kontekst zadnjega referenduma, ustavnopravno pa takšna ureditev v praksi ni imela posebne vrednosti," je še poudaril ustavni pravnik.

Hkrati je opomnil, da nova ureditev seveda ne pomeni, da DZ ni vezan na izid referenduma, saj si težko predstavlja, da bi večina v DZ-ju ignorirala voljo volivcev in znova sprejela vsebinsko enak zakon, kot so ga volivci zavrnili na referendumu, saj s tem tvega ponovni referendum, tako kot je bil zakon o družinski zvezi leta 2012 že predmet referenduma. S tega vidika je seveda državni zbor politično vezan na referendumski izid, ni pa vezan časovno, ker za to ne obstajajo niti sistemski, primerjalni, pa tudi ne praktični razlogi, je sklenil.