Slovenija naj bi dobila od 8 do 10 homogenih pokrajin. RTV SLO/ Ergyn Zjeci

Edini, še vedno neizpolnjeni člen slovenske ustave, je 143. člen, ki predvideva regionalizacijo Slovenije oz. ustanovitev t.i. pokrajin.

Neuspešnih idej in tudi poskusov, kako Slovenijo razdeliti na enakovredne pokrajine, s čimer naj bi ustavili t. i. centralizacijo Slovenije, je bilo v preteklosti že nekaj. Prvoten zapis v ustavi, da pokrajine ustanovijo občine, kar se ni uresničilo, so leta 2006, torej pred 13 leti, zamenjali z zapisom, da se pokrajine ustanovijo z zakonom, ki bi ga sprejel DZ z dvotretjinsko večino glasov navzočih poslancev. Leta 2008 je glede ustanovitve pokrajin in njihovega poimenovanja potekal posvetovalni referendum, ki pa se je sprevrgel v precejšno polomijo, saj se ga je udeležilo le nekaj več kot 10 odstotkov volivcev.

Slovenija bi bila po zadnjem predlogu razdeljena na deset pokrajin in mestni občini Ljubljana in Maribor. Foto: MMC RTV SLO/pokrajine.si

Dobro desetletje po referendumu so si nalogo ustanovitve pokrajin zadali predsedniki Skupnosti občin Slovenije Aleksander Jevšek, predsednik Združenja občin Slovenije Robert Smerdelj, Združenja mestnih občin Slovenije Gregor Macedoni, predsednik republike Borut Pahor in predsednik državnega sveta Alojz Kovšca, ki zdaj načeluje pokrajinskemu projektu.

Ustanovljena je bila tudi delovna skupina, ki jo vodi predavatelj z mariborske pravne fakultete Boštjan Brezovnik, ki so ga na čelo strokovne skupine imenovali zaradi referenc na področju lokalne samouprave in ker velja za mednarodno priznanega strokovnjaka na področju lokalne samouprave.

"Menili so, da bi lahko bil tisti, ki bi lahko združil več strokovnjakov. Zgodilo se je, da se je prvič v zgodovini Slovenije povezalo 60 strokovnjakov pri nekem projektu in vsi delamo "pro bono" v dobro te države," pravi Brezovnik, ki je precej optimističen glede tokratne realizacije projekta regionalizacije Slovenije.

Pripravljanje terena zakonske priprave ustanovitve pokrajin, Slovenija naj bi jih dobila od osem do deset, s posebnima statusoma Ljubljane in Maribora, poteka precej pospešeno.

Državni svet in občinska združenja v sodelovanju z ljubljansko pravno fakulteto so ta četrtek pripravili strokovna stališča. Posvet z vsemi zainteresiranimi, tudi predsedniki političnih strank in vodij poslanskih skupin v DZ-ju, pa bo v začetku novembra imel tudi predsednik republike. Brezovnik meni, da bi lahko svoje delo končali že prihodnjo pomlad.

"V preteklosti je bilo na strokovni ravni veliko pripravljenega in kot stroka nimamo kaj več veliko razpravljati. Bolj pomembno je samo to, ali je politika pripravljena za naslednji korak, kjer bo morala aktivno sodelovati, da pomaga določiti pristojnosti in naloge pokrajin," opozarja Brezovnik. In kdaj naj bi po njegovem mnenju slovenske pokrajine zaživele? V polnem obsegu do leta 2030.

Boštjan Brezovnik pravi, da je z novimi pokrajinami treba zagotoviti, da bodo ljudje ostali v svojih lokalnih okoljih in da ne bo več toliko dnevnih migracij. Foto: BoBo

Veliko uspešnejše kot ustanavljanje pokrajin je bilo v preteklosti drobljenje občin, ki se je ustavilo pri številki 212 oz. pri Ankaranu. Nekateri strokovnjaki za lokalno samoupravo so v preteklosti opozarjali, da je tudi preveliko število občin eden od vzrokov centralizacije Slovenije, kakršno imamo danes.

Koncept pretiranih drobitev je dejansko pripeljal do centralizacije na eni strani. Na drugi strani pa do tega, da so občine, ki so nastale v letu 1998, bile fiskalno neustrezno ocenjene po njihovi fiskalnih zmogljivosti. Ključni problem je bil, da takratni zakon o financiranju občin ni sledil novim členitvam in je prihajalo do izrazitih anomalij v sistemu financiranja občin. To bilo leta 2006 deloma odpravljeno, ne pa v celoti. Danes se občine dejansko srečujejo z neučinkovitim sistemom financiranja, ki jim ne zagotavlja zadostnih finančnih sredstev za izvajanje obveznih nalog.

Nekatere občine s 5, 6 tisoč prebivalci naj bi povsem zgledno funkcionirale, nekatere manjše pa imajo finančne težave, kot denimo zdaj dolenjski Šentrupert z nekaj manj kot 3000 prebivalci. Od večjega Trebnjega se je odcepil 2006, zdaj pa je, kot poročajo mediji, na robu bankrota.

V občinah pod mejo 5000, 6000 prebivalcev je težava v tem, da jim zmanjkuje sredstev pretežno za izvajanje razvojnih nalog. Zato so dejansko te pretežno majhne občine začele stagnirati. Ravno zato je zelo pomembno, da bi prišlo do ustanovitve pokrajin, ki bi lahko prevzele deloma breme razvojnega financiranja in deloma bi se v dejansko v pokrajine prenesle vse tiste pristojnosti, za katere ni smiselno, da se izvajajo na državni ravni in bi jih morali zagotavljati regionalno.

Ali bi z ustanovitvijo pokrajin prišlo tudi do kakšnih ukinitev ali združevanja občin?

V tem delu ni predvideno, da bi šli po postopku centralizacije na lokalni ravni, kar niti ni smiselno. Občine so v preteklosti skrbele za lokalni razvoj in se jim je uspelo razviti do določene mere. Naša skupina tega ne predlaga, predlaga pa ustanovitev pokrajin in decentralizacijo države.

Kako naj bi bila sploh videti decentralizacija Slovenije? Katere bi bile tiste bistvene zadeve?

Morali bi zagotoviti decentralizacijo tako na področju regulatorne funkcije, pri prenosu pristojnosti sprejemanja splošnih aktov na pokrajinski ravni, pri servisni funkciji za izvajanje regionalnih ali pokrajinskih gospodarskih in negospodarskih javnih služb. To pomeni, recimo, skrb za regionalne ceste, za vodotoke, za zdravstvo na sekundarni in morebitni terciarni ravni, za izvajanje srednješolskega izobraževanja ter tudi visokošolskih programov … Gre za celo vrsto pristojnosti, ki bi se lahko prenesle na pokrajine in bi se lahko učinkoviteje izvajali na tem področju. Vsebinsko je pomembno, da bi morale biti pokrajine ustanovljene kot razvojne entitete ter skrbeti za prostorski in urbani razvoj in na ta način zagotavljati ustrezno decentralizacijo v smislu tudi izvajanja upravnih nalog na regionalni ravni, da se ne bi to koncentriralo v centru, v Ljubljani, kot v najmočnejšem urbanem središču, temveč da bi se to porazdelilo po državi.

Pokrajinske ureditve se primerjajo predvsem z večjimi evropskimi državami, Nemčijo, Francijo, Italijo…Kako pa imajo regionalizacijo izvedeno bolj primerljive manjše evropske države, z nekaj milijoni prebivalcev?

Tiste, ki so najmanjše, nimajo druge ravni lokalne samouprave. Vendar gre zgolj za nekaj manjših članic Evropske unije. Vse drugo pa sledijo konceptu, da imajo drugo ali celo tretjo raven lokalne samouprave. Vsebinsko je zelo pomembno, da se zagotovi učinkovita strukturna ureditev ki bo zasledovala pač cilje boljšega upravljanja javnih dobrin storitev tudi na regionalni ravni.

Hrvaška je v devetdesetih letih ustanovila 21 županij. Ali dobro funkcionirajo?

Po mojih ocenah, da. Sicer so seveda imeli, tako kot pri vsaki reformi državnega sistema, nekaj problemov, vendar gre dejansko za tako imenovano organsko rast, kar pomeni, da tudi te županije rastejo, njihove pristojnosti se prenašajo, tudi dodatna finančna sredstva, in bodo stvari zagotovo sčasoma zaživele, tako kot naj bi. Podoben primer je Avstrija, kjer vemo, da druga raven lokalne samouprave funkcionira več kot odlično.

Mislite avstrijske zvezne dežele?

Zvezne dežele in členitve znotraj njih. Imajo specifično ureditev, ki funkcionira že 150 let. V vsaki državi je treba upoštevati geografske in zgodovinske posebnosti in temu prilagajati tudi teritorialne členitve. V Sloveniji je bilo dejansko strokovno argumentirano vse, od treh pokrajin, ki bi sledile konceptu NUTS 2 regij (kohezijske regije o. p.), pet ali šest pokrajin, ki bi sledile zgodovinskim temeljem, osem pokrajin, ki bile razvojno ustrezno zasnovane, 10 do 12 pokrajin, ki bi sledile konceptu NUTS 3 regij (statistične regije) in tako vse do 25 pokrajin. Tako da najdemo argumentacijo praktično za čisto vsako teritorialno členitev.

Pred desetletjem, leta 2008, smo imeli posvetovalni referendum, na katerem je predlog kar 13 pokrajin. Vendar na volišča le okoli 10 odstotkov volivcev. Med ljudstvom ni bilo pretirane volje za pokrajine, prav tako niso bili zadovoljni z mejami pokrajin.

Čemur sledimo in je mogoče razlika od prejšnjih poskusov, da smo pripravili predlog homogenih teritorialnih členitev, tako da bi se ustvarile homogene pokrajine. Omejili smo se na to, da naj bi imele po smernicah Sveta Evrope več kot sto tisoč prebivalcev in manj kot 300 tisoč prebivalcev. Tako lahko zagotovimo učinkovite pokrajine, na katere lahko prenašamo istovrstne naloge, za katere vemo, da bi jih lahko takšne pokrajine učinkovito izvedle. Majhne razlike med pokrajinami bi omogočale kakovostno pripravo sistema za financiranje pokrajin. Če bi pa imeli med pokrajinami izrazito velike razlike, če bi recimo sledili konceptu šestih do osmih pokrajin, ker bi osrednjeslovenska pokrajina imela skoraj 700 tisoč prebivalcev, Pomurje pa le nekaj čez sto tisoč, potem bi se morali v upravnem smislu prilagajati najmanjši. Kar pomeni, da bi jo lahko samo toliko obremenili s pristojnostmi in nalogami, kolikor bi jih lahko zmogla. Na drugi strani pa bi imeli izrazito močno osrednjeslovensko pokrajino, na katero bi lahko prenesli še bistveno več pristojnosti in nalog. Tu moramo iskati homogenost med pokrajinami.

Prvoten predlog za razdelitev pokrajin je bil za marsikoga presenetljiv in precej nenavaden. Severovzhodni del je bil razdeljen kar na šest pokrajin, Južno Štajersko, Vzhodno Štajersko, Zahodno Štajersko, Koroško, Savinjsko-šaleško in Pomursko pokrajino. Poleg tega bi Prlekijo presekali na dva dela. Vzhodna Štajerska pa naj bi segala vse do obrobij Ljubljane. Zdaj je nova ideja o desetih pokrajinah, kjer sta Maribor in Ljubljana svoji pokrajini, Zasavje in Posavje pa združena. Kdo je idejno pripravil prvi predlog?

Sestavili smo ga v ožji strokovni skupini, potem pa so se nam pridružili še nekateri drugi strokovnjaki, ki so potem s svojih vidikov še opozorili na nekatera vprašanja, ki jih prej morebiti nismo upoštevali. Zanimivo je, da smo dejansko dobili izrazito malo pripomb. Ko smo predstavljali prvi predlog, smo dobili dejansko le štiri pripombe. Ena je bila ustanovitev večje osrednjeslovenske pokrajine s posebnim statusom Ljubljane. Potem je bil predlog za ustanovitev večje Štajerske, ki bi zajemala podravsko statistično regijo s samostojnim statusom Maribora. Podan je bil še predlog za ustanovitev Zasavske in Posavske pokrajine ter za popravke nekaterih meja, ko je šlo za Prlekijo. Na strokovni skupini smo te predloge upoštevali in potem naredili nov predlog.

Maribor in Ljubljana naj bi imela posebna statusa v Sloveniji. Njuni mestni sveti naj bi odigrali tudi vlogo pokrajinskih svetov. Foto: BoBo

Zakaj bi imela Ljubljana in Maribor posebna statusa?

V skladu s strategijo prostorskega razvoja sta urbani središči mednarodnega pomena, imata svoje specifike, predvsem, ker imata obe mesti nad 100 tisoč prebivalcev in tako izpolnjujeta demografski pogoj. Hkrati pa jima je tudi zaradi teh specifik smiselno dati poseben status. Vendar to pomeni, da bodo pač samo v okviru mestne občine izvajali tudi dodatne pokrajinske pristojnosti.

Mestni svet bo hkrati pokrajinski svet?

Župani pa bodo tisti, ki izvajajo pristojnosti predsednika pokrajine, nadzorni odbor bo opravljal nadzorno funkcijo.

Posavje in Zasavje, kot kažejo prvi odzivi tamkajšnjih občin, pa želita vsak svoji regiji.

Podali smo predlog za ustanovitev skupne zasavsko posavske pokrajine, saj samostojno ne bi dosegli več kot sto tisoč prebivalcev. Skupaj pa dosežeta okoli 135 tisoč prebivalcev in smo zato podali ta predlog.

Koroška, ki bo verjetno želela biti samostojna pokrajina, ima prav tako manj kot 100.000 prebivalcev, celo nekaj tisoč manj, kot denimo Posavje. (Koroška statistična regija je imela leta 2016 okoli 71.000 prebivalcev, Posavje pa okoli 75.600 vir: Surs)

Predlagali smo, da bi Koroško povezali s Šaleško dolino in z Zgornjo Savinjsko dolino in bi potem dejansko tudi na tem območju prišli do 130 tisoč prebivalcev. Vsebinsko je to smiselno predvsem z razvojnega vidika, ker se Korošci ter prebivalci Šaleške in Zgornje Savinjske doline zdaj povezujejo na tretji razvojni osi.

Kakšna bi bila na koncu sploh razlika s sedanjimi statistični regijami?

V tem, da ne bi dosegali takšnega števila, zdaj jih je 12. Mi predlagamo manjše število pokrajin in v nadaljevanju bomo razpravljali o osmih do desetih pokrajinah s posebnim statusom Ljubljane in Maribora.

Kako bi se sploh pokrajine same financirale?

Iz avtonomnih virov, ki jih je treba določiti glede na ocenjeno fiskalno zmogljivost. Kateri davki se pobirajo, v kolikšnem obsegu in katere davke je smiselno prepisati kot avtonomne vire financiranja pokrajinam. Potem je treba zagotoviti ustrezni sistem korekcije za tiste pokrajine, ki ne bi imela zadosti lastnih avtonomnih davčnih virov, da bi jih dosegli skozi sistem finančne izravnave in da bi tako zagotovili, upoštevaje indeks razvojne ogroženosti, tudi zadosten sistem, da bi razvojne razlike med pokrajinami spremenili.

Torej bi bolj razviti države na kak način financirali manj razvite dele. Podobno, kot je bilo že v SFRJ-ju. Ali ne bi tem primeru prihajalo do določenih trenj?

Mi smo ravno zaradi odsotnosti pokrajin prišli do dejanske centralizacije, ki se kaže v tem, da se, recimo, Pomurje razvojno razvija 3,8-krat počasneje od osrednjeslovenske pokrajine. Na izrazito majhnem ozemlju imamo problem izrazite neuravnoteženosti, in to je treba spremeniti. V razvojnem smislu je treba zagotoviti, da bodo ljudje ostali v svojih lokalnih okoljih in da ne bo toliko dnevnih migracij. Tako bodo tudi prispevali k razvoju svojega območja. Če ne pride do regionalizacije, se bo v naslednjih desetih letih stanje popolnoma spremenilo in bomo videli, da je lahko rezultat decentralizacije še bistveno hujši, kot je že danes.

K centralizaciji Slovenije je najbrž veliko pripomogla tudi središčna lega Ljubljane v državi in relativno dobre povezave z drugimi deli Slovenije kot tudi gospodarska razvitost osrednjega dela Slovenije tudi že v preteklosti.

Zaradi upravne in fiskalne centralizacije je na koncu dejansko prišlo do centralizacije. Ljubljana se je razvijala kot mesto, kot glavno mesto, v urbanem smislu bistveno hitreje kot vsa druga mesta in ključni problem, ki ga imamo danes, je, da je dnevnih migracij v Ljubljano zelo veliko. Prek 90 tisoč ljudi se dnevno vozi Ljubljano. Poleg tega so tu še druge dnevne migracije, ki so, denimo, vezane na sklepanje poslov ipd.. Ta pritisk na Ljubljano je tudi z urbanega vidika izrazito velik.

Ob Ljubljani so se uspešno gospodarsko razvijali tudi nekateri drugi slovenski regionalni centri, denimo Koper, Novo mesto …

V teh primerih je šlo za iskanje koncepta policentričnega razvoja. Vendar je tu treba povedati, da občine dejansko niso imele nikakršnih pristojnosti na področju spodbujanja gospodarskega razvoja, kar pa država ima. Dejansko je sprejela na državni ravni določene odločitve, ki so spodbudile tudi gospodarski razvoj pretežno v centru države. Če bi to pristojnost prenesli na pokrajine, bi jim dali dejansko možnost in priložnost, da bi spodbujale gospodarski razvoj z morebitnimi subvencijami, državnimi pomočmi in tako bi odpirali nova delovna mesta tudi na periferiji.

Maribor in Ljubljana, ki naj bi imela poseben status, sta se kot občini po osamosvojitvi Slovenije precej zmanjšali, saj so okoli njiju nastale številne primestne občine, ki pa so infrastrukturno še vedno zelo navezane na nekdanja centra. Kako bo vplivalo to, da bodo te primestne občine morda kar naenkrat postale del neke druge regije?

Nič se ne bo spremenilo, zato ker bodo pristojnosti občin ostale. Občine bodo še vedno skrbele za komunalno gospodarstvo in zagotavljanje gospodarskih in negospodarskih javnih služb na lokalni ravni. To pomeni, da bodo dejansko vse povezave, ki jih imajo že danes kot občine medsebojno, ostale. Tisto, kar dejansko pridobimo s pokrajinami, je, da se bodo pristojnosti pretežno z državne ravni prenesle na regionalno raven in se bo tam učinkoviteje izvajale.

Poleg državnih, evropskih, predsedniških in lokalnih volitev bodo uvedene tudi pokrajinske volitve?

Predvidene so volitve v pokrajinske svete. S spremembo ustave leta 2006 smo zastavili drugačen koncept pokrajin, kar pomeni, da ne bodo nastajale z združevanjem občin ali pa bi jih ustanavljale občine, kot je bilo predvideno v prejšnjem konceptu. Gre za koncept, kjer jih ustanovimo kot administrativne, politične in razvojne entitete. V takem primeru potrebujejo tudi svoje organe, se pravi pokrajinski svet, predsednika pokrajine in nadzorni odbor. Kot poseben organ smo dodali še svet občin, zato da bi si zagotovili vertikalno sodelovanje med občinami ter pokrajino in da bi skupaj sodelovali pri razvoju lokalnega in regionalnega okolja.

Po nekaterih podatkih naj bi imele slovenske občinske uprave okoli 650 zaposlenih. Koliko se bo povečala lokalna administracija na račun pokrajin?

Predvideno je, da bi z ustanovitvijo pokrajin združili dvotirni upravni sistem v enotirnega. To pomeni, da bi se zaposleni v upravnih enotah na območju pokrajine prezaposlili v pokrajinske uprave. Hkrati pa je predvideno, da bi s postopnim prenosom pristojnosti z državne ravni ali pa bodisi z občinske ravni na pokrajine tudi postopno prešli zaposleni, bodisi iz državne uprave bodisi iz občinskih uprav. To dejansko pomeni, da bi ob postopnem prenosu, ki mora biti dolgotrajen, zagotovili, da ne bi prišlo do povečanja birokratskega aparata, se pravi do dodatnih zaposlitev, ampak da bi dejansko iskali resurse znotraj državne uprave in tako zagotovili učinkovit in smiseln postopni prehod javnih uslužbencev iz državne uprave.

Prišlo bi tudi do sprememb na politični ravni. Državnozborske stranke so, z izjemo SDS-a, morda še SD-ja, bolj šibke na lokalni ravni. V mestnih in občinskih svetih pa je polno svetnikov “neodvisnih” lokalnih list, v katerih so tudi člani političnih strank. Takšne neodvisne lokalne liste bi verjetno težko uspevale na neki širši pokrajinski ravni.

To bi pomenilo politično aktivacijo tudi na lokalni in regionalni ravni. Z ustanovitvijo pokrajin bo treba prevetriti celoten politični sistem v Sloveniji. Ob učinkovitem sistemu lokalnih volitev se bodo morale politične stranke, če bodo želele uveljavljati svoj politični interes ter oblikovati javni interes na pokrajinski ravni, aktivirati in takon prispevati svoj delež pri vodenju pokrajin.

Kako se bo regionalizacija poznala za zakonodajno vejo oblasti?

Po vsebini nič, saj bo v vsakem primeru državni zbor opravljal svojo regulatorno in zakonodajno funkcijo. Dejansko bi bilo nekaj manj pristojnosti in nalog na ravni ministrstev in vlade, kar praktično pomeni, da bi bilo odvisno od političnega konsenza, koliko in katere pristojnosti prenesti na pokrajine in v kakšnem časovnem obdobju. Predlagali smo, da gremo po postopku postopne ustanovitve. Najprej bi šla ustanovitev pokrajin z zakonom, nato načrtujemo, da bi ob sodelovanju vlade in ministrstev pripravili nabor pristojnosti z obsegom finančnih sredstev. Najprej bi se na pokrajine ob njihovem delovanju prenesel manjši obseg pristojnosti nalog in bi se začrtalo vsaj od sedem- do desetletno obdobje prenosa pristojnosti. Tako, da nekako načrtujemo, da če bi prišlo do ustanovitve pokrajin, recimo, v prihodnjih letih, bi dejansko do leta 2030 pokrajine zaživele v polnem obsegu, s polnimi pristojnostmi. Zato gre dejansko za neko organsko rast. Ne moreš takoj sprejeti odločitve, da bomo prenesli vse pristojnosti, ki so danes morebiti regionalnega značaja, in zagotoviti, da se bo to izvedlo z enkratno, s prenosom kadrom, ker bi to dejansko pomenilo kolaps celotnega sistema.

Dejstvo je, da ne bodo vse občine in njihovi prebivalci srečni z umestitvijo v določeno regijo. Ali so predvideni kakšni posvetovalni referendumi, kaj si ljudstvo sploh želi?

Predvideno je spoštovanje ustavnega določila. Ustava določa, da morajo v postopku ustanavljanja pokrajin sodelovati občine. Ko bo pripravljen dokončni predlog pokrajinske zakonodaje, je predvideno, da bi se do tega predloga opredelili tudi občinski sveti slovenskih občin. To pomeni, da bodo na tej stopnji projekta občine aktivno sodelovale in se bodo opredelile, ali jim koncept ustreza. Lahko se bodo seveda tudi opredelile, ali bi morebiti sodile teritorialno v drugo pokrajino, če bodo mejne občine. Morebitni posvetovalni referendumi pa so v domeni občinskih svetov in državnega zbora.