Zakaj se nosilci oblasti izogibajo odgovornosti?

Kako se subjektivna in objektivna odgovornost prepletata? Ali gre za instrument, ki je prestrog do ministra glede na to, da res težko odgovarja za čisto vsako dejanje zaposlenih na njegovem ministrstvu? Kdaj bi vendarle moral ponuditi svoj odstop? Ali je sploh mogoče opredeliti kriterije ravnanj, po katerih bi se ocenjevale moralna odgovornost ministra in morebitne sankcije? Ali je prevzemanje odgovornosti odvisno od demokratične tradicije držav?

O tem smo se pogovarjali z ustavnim pravnikom in zaslužnim profesorjem dr. Cirilom Ribičičem s Pravne fakultete v Ljubljani, skupaj z dopisniki pa smo se z vprašanji o spoštovanju politične odgovornosti ozrli tudi v Belgijo, Francijo in Nemčijo.

Nekaj primerov iz tujine

Michael Zammit Tabona, malteški veleposlanik na Finskem, je maja letos po ponesrečeni objavi na Facebooku, da je nemška kanclerka Angela Merkel "uresničila Hitlerjeve sanje po nadzoru nad Evropo", odstopil.

Malteški veleposlanik po primerjavi Angele Merkel s Hitlerjem odstopil

Prav tako maja je po štirih mesecih v kabinetu odstopila avstrijska ministrica za kulturo Ulrike Lunaček, za kar se je odločila po kritikah z več strani glede vladnega odziva na pandemijo novega koronavirusa, saj so ukrepi močno prizadeli umetniški sektor.

Potem ko sta pred dobrimi tremi meseci v nesreči šolskega vojaškega letala nedaleč od Zadra umrla vojaška pilota, je odstopil podpredsednik hrvaške vlade in minister za obrambo Damir Krstičević.

Evropski komisar za trgovino, Irec Phil Hogan, je nedavno zaradi kršenja ukrepov za omejitev širjenja novega koronavirusa odstopil s položaja. Hogana je "odnesla" večerja oziroma zabava v golfklubu na Irskem, na kateri se je zbralo več kot 80 ljudi.

Ti javni funkcionarji iz evropske politične soseščine so torej odstopili zaradi žaljivega govora, kršitev protikoronskih ukrepov in zaradi domnevne neuspešnosti pri delu. Prevzeli so objektivno, v dveh primerih tudi subjektivno odgovornost.

Trenutna slovenska realnost

Primerjava s slovensko politično realnostjo vabi k številnim pomislekom, premislekom in vprašanjem. Šest članov trenutne vladne koalicije – predsednik vlade, trije ministri in dva državna sekretarja – je v kazenskih ali predkazenskih postopkih. Minister med njimi je v postopku zaradi utemeljenih sumov oškodovanja javnih sredstev, pri čemer mu grozi do osem let zapora, ministrica pa, ker ne zmore dokazati, da je sama opravila delo za nekaj deset tisoč evrov, in ker je prejemala darila. Če pogledamo širše, v mestni hiši v prestolnici sedi župan, pri katerem je KPK ugotovil korupcijska tveganja za več kot 200.000 evrov transakcij. V kazenskem postopku je tudi prvak ene od opozicijskih strank. Ko govorimo o moralni odgovornosti, izpostavimo primer župana, ki s prodajo oljčnika za astronomsko vsoto vzbuja utemeljene sume korupcijskih ravnanj. Ali pa ministra za zdravje, pod katerim je bilo med epidemijo število umrlih v domovih za starostnike med najvišjimi v Evropi. Tu je tudi minister, ki je kršil protikoronski zakon in ki želi usmerjati delo policije, ali pa predsednik vlade, ki ne odpira kuvert, pritiska na novinarje in na sodstvo, ki ne zna pojasniti izvora 200.000 evrov premoženja in ki je odgovoren za delo svojih ministrov.

Zakaj se nosilci oblasti, župani, ministri in tudi nekateri drugi visoki javni funkcionarji tako krčevito oklepajo svojih položajev ne glede na kršenje etičnih standardov ali celo jasne indice kršenja zakonodaje? Gre le za osebni in politični oportunizem ali vendar za splošno sliko spoštovanja moralnih in etičnih norm?

Pravniki so si enotni, da to, kdaj naj bi visoki javni uslužbenec prevzel odgovornost za stanje v svojem resorju, ni enoznačno, ampak je večplastno. Nihče najbrž ne želi nefunkcionalne vlade, v kateri se ministri menjajo kot po tekočem traku. Hitro bi kandidatov za ministre tudi zmanjkalo. A so hkrati pričakovanja in želje javnosti po odgovornih ministrih, ki delajo v javno dobro in ki se zavejo svoje odgovornosti, ko je to potrebno, povsem legitimne in upravičene.

Evropski komisar Phil Hogan je zaradi "prepovedane zabave" odstopil

Subjektivne in objektivne odgovornosti ni lahko razmejiti

Minister je glede na obseg odgovornosti v zahtevnem položaju, pravi ustavni pravnik Ciril Ribičič: "Odgovoren je za stanje na področju, na katerem deluje ministrstvo. Obenem pa je kolektivno odgovoren tudi z drugimi člani vlade za vladno politiko. Za stanje na vseh področjih, s katerimi se mora ukvarjati vlada."

Ob tem objektivno odgovornost lahko dodobra razumemo le, če jo obravnavamo v razmerju do subjektivne odgovornosti. Subjektivne in objektivne odgovornosti pa ni tako lahko razmejiti, razloži sogovornik. "Če pogledamo kakšen primer, ki ni vzet iz Evrope, ampak iz Japonske. Ob veliki nesreči minister za promet odstopi. Seveda ne zato, ker bi mu bilo mogoče očitati kakšno subjektivno napako, ki je neposredno povzročila nesrečo, ampak zato, ker je objektivno odgovoren za stanje na tem področju. Tu bi lahko govorili seveda o objektivni odgovornosti, ki pa je povezana s subjektivno odgovornostjo v smislu, da mora minister storiti vse, da bi bilo stanje na področju njegovega delovanja čim boljše. In to boljše delovanje bi seveda lahko prispevalo k temu, da bi bilo nesreč manj oziroma da bi jih bilo mogoče preprečiti. Tako da tukaj ni tako zelo enostavno reči, kdaj je neki minister, ki je bil razrešen, razrešen zaradi svoje subjektivne ali objektivne odgovornosti. Zaradi subjektivne krivde ali brez krivde."

Komu so ministri odgovorni

Ministri v Sloveniji so imenovani v parlamentu in niso odgovorni samo predsedniku vlade, temveč tudi državnemu zboru, kar je drugače kot v večini drugih parlamentarnih sistemov, v katerih ministre imenuje šef države na predlog predsednika vlade. "Posledica tega je, da je za delovanje svojih ministrov odgovoren predsednik vlade. To je tudi pri nas tako ali pa bi moralo biti. Predsednik vlade je, prvič, predlagal nekoga za ministra, drugič, lahko mu daje smernice za njegovo delo in je torej odgovoren za to, če prihaja v posameznih resorjih do napak. Tu ne bo odgovoren samo minister. Vendar v našem sistemu se je uveljavilo – že tam, od časov, ko je bil predsednik Janez Drnovšek in do današnjih časov –, da se predsednik vlade zlahka odpove ministru in da kadar se nekaj zgodi, za to prevzame odgovornost praviloma minister. Predsednik vlade pa reče: bom predlagal novega, boljšega ministra, da se ne bodo enake napake ponavljale," pojasnjuje Ribičič.

Predsedniki strank trenutne vladajoče koalicije. Foto: BoBo/Žiga Živulović jr.
Predsedniki strank trenutne vladajoče koalicije. Foto: BoBo/Žiga Živulović jr.

Politična odgovornost je odvisna od razmerja sil in je stvar normalnega delovanja političnega sistema. Ko govorimo o etičnih standardih političnega delovanja pa to pravno ni regulirano. "Etična merila se včasih uporabljajo tudi takrat, ko se hočejo nekoga znebiti iz drugih razlogov. Zato je pomembno, da se pri teh etičnih merilih ne pretirava. Oziroma če se pretirava, se mora tisti, ki to dela, zavedati, da mora to veljati za vse, ne samo za tiste, ki jim ne ustrezajo iz nekih posebnih razlogov, ki niso pomembni za ta konkretni primer."

Je raven spoštovanja moralnega imperativa objektivne politične odgovornosti bolj spoštovana v demokracijah z daljšo tradicijo v primerjavi z deželami, kjer se demokratični standardi šele postopno oblikujejo in utrjujejo? Ciril Ribičič odgovarja: "Zelo natančno sem – tudi kot poslanec – spremljal prvo desetletje po osamosvojitvi. To desetletje se je končalo leta 2000, 2001. In že takrat smo imeli zelo veliko izkušenj. Skratka, dolžina tradicije, demokratičnega izročila ne pomeni veliko. Ker se v tej praksi lahko uveljavljajo višji ali nižji standardi. Prihaja tudi do nihanj delovanja, da je enkrat tega več, drugič pa je manj pozornosti namenjene sankcioniranju za nesprejemljive spodrsljaje, zlasti ministrov, a tudi poslancev. Tako da te stvari precej nihajo. Od države do države so kriteriji različni, toda to ni v neposredni povezavi z dolžino te tradicije. Imamo mlade demokracije, v katerih vse poteka zelo podobno kot v tradicionalnih, in imamo mlade demokracije, v katerih se dela na način, ki je bolj posnemanje nekih nesprejemljivih vzorcev iz preteklosti kot pa novih kriterijev. Še zlasti takrat, ko ne gre za direktne kršitve zakonodaje, temveč za kršitve moralnih standardov."

Če objektivna odgovornost ni pravno regulirana in gre le za moralni imperativ, ki je lahko žrtev časa in razmer ter etičnih standardov delovanja posamezne politične garniture, ali je potemtakem sploh mogoče opredeliti kriterije ravnanj, po katerih bi se ocenjevala odgovornost ministra in morebitne sankcije? "Če se strinjamo, da je vlada v državi odgovorna za stanje in minister odgovoren za stanje v svojem resorju, potem je tu že opredeljena objektivna odgovornost. Minister bi za to stanje moral poskrbeti na drugačen način. In kadar se nekaj zgodi, mora nekdo prevzeti odgovornost. Prvi, na katerega bomo pokazali, bo ravno minister zaradi njegove odgovornosti za stanje. To vsakemu ministru nalaga dolžnost, da svoj resor dobro pozna in da poskuša preventivno preprečiti škodljive posledice. Ker se ne bo mogel takrat, ko se bo nekaj zgodilo, izgovarjati, češ, saj nisem jaz kriv, da se je to zgodilo. Ker je pač premalo storil, da bi bila odgovornost za stanje učinkovitejša."

Pozna se, da so nekatere vladne stranke odpisale uspeh na volitvah

Če minister svoje odgovornosti ne prepozna, lahko poslanci v državnem zboru sprožijo interpelacijo posameznega ministra. Najučinkovitejša sankcija za napake in kršitve zakonodaje in etičnih meril je izguba volilnih glasov na naslednjih volitvah. "To je pri nas lahko problematično, ker se politične stranke zavedajo, da je spomin volivcev relativno kratkotrajen. In za napake, ki se dogajajo zlasti na začetku ali na sredini mandata, računajo, da se bo do volitev zgodilo še marsikaj drugega in da se bodo napake pozabile. Če te sankcije ni, pride do samovolje političnih strank in tudi do zaščite tistih, ki so očitno zagrešili takšne stvari, da ne bi smeli več opravljati politične funkcije."

Kar pa se v sedanji vladni koaliciji še posebej čuti, sklene Ribičič: "Iz posebnega razloga. V vladni koaliciji imamo zdaj opravka s strankami, ki ne računajo na pomembnejši uspeh na naslednjih volitvah. To bistveno spremeni situacijo ministrov v tistih strankah, ki se jim ni treba bati oziroma ki jim nič ne pomaga, če bodo delovali uspešno in učinkovito in če ne delajo napak."

Dopisnica Mojca Širok o etiki političnega delovanja v Franciji in Belgiji

Če so na mizi politični škandali, o Franciji največkrat slišimo kot o tisti državi, v kateri za ljubezenske skoke čez plot, ki si jih privoščijo politični voditelji, vlada precej razumevanja.
Francozov razkritja ljubezenskih afer politikov ne pretresejo preveč. Druga družina nekdanjega predsednika Mitterranda je bila tako rekoč državna skrivnost, ki so jo mediji diskretno varovali pred javnostjo, pretresa ni bilo niti takrat, ko sta ljubica in hči prišli na predsednikov pogreb. Burno zasebno življenje predsednika Sarkozyja, ko se je ločeval od žene in imel afero s slavno manekenko Carlo Bruni, ki jo je nato tudi oženil, je bilo ves čas brez velikega zgražanja na očeh javnosti.

Pri finančnih grehih izvoljenih politikov je razumevanja sicer manj, a so kljub temu tudi za politično korupcijo politične posledice le redko zelo resne. Korupcijski škandali so spremljali vse zadnje francoske predsednike z izjemo Françoisa Hollanda, ki so ga pretresale zgolj ljubezenske afere; škandali so bili vedno zelo odmevni tudi zato, ker ima funkcija predsednika v Franciji moč in delež oblasti, ki nimata primerjave v demokratičnem svetu. Valery Giscard d’Estaing, predsednik med letoma 1974 in 1981, se je moral zagovarjati zaradi bogatih daril, ki jih je prejel od afriškega voditelja Bokasse; Jacques Chirac, predsednik med letoma 1995 in 2007, je bil leta 2011 obsojen na dveletno pogojno kazen zaradi zlorabe javnih sredstev pri financiranju stranke na volitvah za pariškega župana. Chiracovega naslednika Nicolasa Sarkozyja so škandali obkrožali od začetka do konca mandata leta 2012; najhuje sumi, da je prejemal nezakonito financiranje najbogatejše Francozinje Liliane Bettencourt. Posledic med predsedovanjem ni utrpel, a je bil nato na volitvah za nov mandat poražen.

Danes se zdi, da se strpnost francoske javnosti zmanjšuje. Protesti rumenih jopičev so pokazali veliko razklanost v francoski družbi in težko je verjeti, da bi javnost politično korupcijo še naprej lahko sprejemala v smislu, češ, tako pač je. Zaradi škandala, povezanega s fiktivno zaposlitvijo svoje žene, je nekdanji premier François Fillon, glavni kandidat desnice na predsedniških volitvah pred tremi leti, postal politični mrtvec. Junija letos sta bila z ženo obsojena na pogojno kazen; Fillon naj bi ženi, ki je bila med letoma 1998 in 2013 zaposlena kot njegova parlamentarna asistentka, izplačal velike vsote denarja za delo, ki ga ni nikoli opravljala, skupno kar več kot milijon evrov javnih sredstev.

Julija lani je moral zaradi očitkov o zapravljanju davkoplačevalskega denarja odstopiti tudi minister za okolje François de Rugy, ki se je do zadnjega branil, da je žrtev medijskega linča. V letih 2017 in 2018, ko je bil predsednik narodne skupščine, naj bi na javne stroške prirejal razkošne zasebne večerje, imel naj bi tudi državno stanovanje s subvencionirano najemnino, čeprav do nje ni bil upravičen. Če se v Franciji zaradi politične korupcije izvajajo vse večji pritiski, pa je zgodba v francoski severni sosedi Belgiji precej drugačna.

Belgija je bolj kot Franciji podobna Italiji. Za evropske standarde je prav tako mlada država, ki je državne strukture dobila šele po tem, ko so v družbi že obstajali drugi centri moči - od katoliške cerkve do vplivnih lokalnih skupnosti; najmočnejši politični stranki, krščanskodemokratska in socialistična, sta s svojimi družbenimi mrežami obvladovali življenje ljudi in si s klientelarnimi uslugami kupovali njihovo lojalnost. Ko je država le izoblikovala svoje sisteme, je političnim strankam uspelo pridobiti nadzor nad njimi: nad javnimi službami, nad imenovanji v javnih podjetjih in nad javnim denarjem, ki so postali sredstva v krepitvi politične moči in klientelarnem upravljanju države.

Preglednost javnih sistemov in državnih struktur še dodatno zapleta upravna sestava Belgije, ki je posledica jezikovne in etnične raznolikosti. Belgija je razdeljena na tri federalne regije: Flandrijo, Valonijo in glavno mesto Bruselj. Vsaka ima svojo vlado. V prvi prevladuje flamščina, v drugi francoščina, Bruselj je dvojezičen. Na severovzhodu države živi manjša nemška enklava. Regiji Flandrija in Valonija sta razdeljeni na pet provinc, nad vsem skupaj pa stoji federalna vlada v Bruslju.Tolikšno število oblastnih struktur prinaša zmedo, nejasnosti, predvsem pa veliko nepreglednost. Povsem običajno je, da imajo belgijski politiki po več funkcij hkrati, javnost pa jim težko sledi. Politična korupcija je, morda manj kot v Italiji, a vendarle, globoko zakoreninjena v družbeno tkivo, celo do te mere, da je pogost odgovor na vprašanje šokiranega prišleka, zakaj se nič ne spremeni, preprost: ker je bilo vedno tako.

O politični higieni v Nemčiji dopisnica Polona Fijavž

Prav te dni na Bavarskem poteka razprava o politični odgovornosti vodilnih politikov pri poskusih omejevanja širjenja novega koronavirusa. Zamočili so namreč pri obveščanju testiranih o izidih – 44 tisoč tistih, ki so se vrnili z dopustov, je na izide testiranja čakalo dober teden, med njimi tudi več kot 900 pozitivnih, 46 jih še vedno niso našli. Bavarski ministrski predsednik Markus Söder iz Krščansko-socialne unije, najmočnejše stranke na Bavarskem in sestrske stranke CSU-ja, je med krizo veljal za izvrstnega, samooklicanega kriznega menedžerja, nasvete, kako postopati, je delil tudi ministrskim predsednikom preostalih dežel. Zaradi opisanega poloma mu je odstop ponudila ministrica za zdravje Bavarske Melanie Huml, a ga bavarski ministrski predsednik Markus Söder ni sprejel: Melanie Huml je ponudila odstop dvakrat. K položaju voditelja spada tudi to, da v težkih časih stopimo skupaj, ne le ko pride do posameznih napak, teh je veliko.

A Söderja, ki se ozira po kanclerskem položaju, želi biti kandidat CSU-ja in CDU-ja, bi lahko ta napaka veliko stala, ocenjujejo tukajšnji politični analitiki. Njegova brezmadežna podoba kriznega menedžerja je okrnjena in tega si stranka v iskanju naslednika Merklove ne more privoščiti, opozicija bi lahko spodrsljaj predobro unovčila.

Drugi nedavni primer politične odgovornosti, zelo v sivi coni, je primer najmlajšega nemškega poslanca iz Krščanskodemokratske stranke Philippa Amthorja. Ta je pri rosnih 27-letih veljal za političnega wunderkinda in gotovo je bilo, da bo najmlajši v zgodovini, ki bo prevzel vodenje CDU-ja v zvezni deželi Mecklenburg – Predpomorjansko. Dokler niso mediji razkrili, da je pri ministru za gospodarstvo iz iste stranke lobiral za ameriško podjetje Augustus Intelligece, pozneje pa je postal član njihove uprave. Po medijskem razkritju je Amthor od kandidature odstopil sam, ustanovili so preiskovalno komisijo, ki je končala preiskavo s poročilom, da zakonodaje Amthor ni kršil. Amthor je v izjavi zapisal: 'Ni vse, kar je zakonsko dovoljeno, politično pametno in žal mi je, da se nisem tega zavedel že prej.' V njegovem primeru ne gre za to, da bi kršil zakonodajo, ampak bolj za zavedanje, kaj je za poslanca primerno. Podobna je zgodba še enega wunderkinda nemške politike - Karl-Theodorja zu Guttenberga. Mladega, elokventnega, izjemno priljubljenega bavarskega politika, najmlajšega zveznega ministra za gospodarstvo, ki so ga mnogi, upravičeno, že videli kot nemškega kanclerja. On se je za vedno poslovil od politike. Vzrok: plagiat doktorata. Oddelku za raziskave v bundestagu je naročil raziskavo, ki jo je v doktorat vključil, ne da bi navedel vir. Guttenberg je takoj odstopil z vseh položajev in se umaknil iz politike, je pa vztrajal, da je bila napaka, in to nenamerna. Univerza v Beyreuthu je ob natančnem pregledu sklenila, da je šlo za načrtno zavajanje.

Najbolj znana pa je zgodba nemškega predsednika Christina Wulffa, ki ga je dosegla afera še iz časov, ko je bil ministrski predsednik Spodnje Saške. Takrat naj bi od vplivnega poslovneža, družinskega prijatelja, prejel posojilo in nato skušal na medije vplivati, kako naj o tem poročajo. S predsedniškega položaja je leta 2012 odstopil takoj, dve leti pozneje pa je preiskava ovrgla vse sume korupcije.

Kot kažejo primeri nemških politikov, so letvice za moralne standarde precej visoke. Nikoli ne bomo vedeli, ali jih držijo politiki sami ali pa politične stranke, a so stranke sito politične sprejemljivosti. Kajti politiki, obtoženi korupcije, v Nemčiji ne bi mogli biti uspešni, stranke pa tega niti ne želijo preveriti na volitvah. Volivcem tako ne dajo niti možnosti, da bi jih kaznovali oni. A to je stvar kulture, ne le politične.